Escribo estas impresiones tras conocerse la propuesta gubernamental de nuevo modelo de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, discutida en el Consejo de Política Fiscal y Financiera el día 14 de enero. Faltan por detallar muchas cosas sobre la ‘letra pequeña’ y no está nada claro que vaya a implementarse o las modificaciones que experimentará para conseguir suficientes apoyos parlamentarios. Pero se trata, por primera vez, de una propuesta completa, y no de las declaraciones difusas de intenciones genéricas a las que nos hemos acostumbrado en los últimos dos años.
Para valorar la propuesta es necesario recordar cómo funciona el modelo de financiación autonómica actualmente vigente. Simplificando mucho, en el caso de las comunidades de régimen común el punto de partida es la recaudación que realizan tanto el Estado (la administración central) como las comunidades autónomas del conjunto de impuestos. En el caso del IVA y el IRPF (los más relevantes por volumen de recaudación) los ingresos se reparten al 50% entre ambos niveles de gobierno. Posteriormente, con el 75% de la recaudación obtenida por todas las comunidades (104.932 millones en 2023) se dota el Fondo de Garantía, al que se añade una aportación estatal de 11.577 millones. Este fondo se reparte entre las comunidades según su peso en términos de ‘población ajustada’, la cual se calcula una fórmula que concede distintas ponderaciones a variables como la población según edades, la dispersión residencial o la insularidad. El modelo podría terminar aquí, pero para compensar a las comunidades que con el cambio de modelo en 2009 salían perjudicadas se añadieron tres fondos adicionales ‘verticales’ (aportados por el Estado) que actualmente suponen 9.319 millones.
El resultado de la situación en la que queda cada comunidad de régimen común se puede observar en el siguiente gráfico (obtenido del más reciente de los informes de liquidación elaborados por Ángel de la Fuente que resultan imprescindibles para poder entender todo lo relacionado con la financiación autonómica). Mientras que la línea negra muestra claras diferencias en la capacidad de recaudación (los valores de Madrid o Baleares más que duplican los de Canarias o Extremadura), los recursos disponibles por habitante tras el reparto del fondo de garantía (línea azul) revelan unas diferencias mucho menores (los valores más bajos de Cantabria, Extremadura o Aragón son un 20% inferiores a los Baleares). Sin embargo, la brecha se agranda y el resultado parece una lotería tras el reparto de los tres fondos verticales adicionales (línea roja), pues estos dan lugar a una situación en la que Cantabria (120) o La Rioja (113) salgan muy beneficiadas mientras que Murcia (92) o la Comunidad Valenciana (93) resultan claramente perjudicadas. Cataluña resulta con un valor de 102 y Madrid con 99. Claramente, el principal responsable de la variabilidad es el conjunto de fondos verticales, cuyos criterios de reparto han sido acertadamente calificados por Ángel de la Fuente como “caprichosos”.
Pero el sistema común no engloba a todo el país, pues las dos comunidades forales (País Vasco y Navarra) cuentan con un modelo propio que les reporta muchos más recursos por habitante. En principio, no debería ser así, puesto que aunque estas comunidades recaudan todos los impuestos, posteriormente deben transferir una cantidad (el cupo vasco y la aportación navarra) por el coste de los servicios comunes prestados por el Estado. En la práctica, sin embargo, algo no se hace correctamente porque el resultado es que, si la media de recursos por habitante de las comunidades de régimen común es 100, Navarra se sitúa en 160 y el País Vasco en 240. Esta diferencia tan notable, debida a que en la práctica el cálculo del cupo y la aportación son el resultado de un opaco proceso negociado entre el PNV y el gobierno central de turno, es la mayor fuente de desigualdad en el conjunto de la financiación autonómica. Al realizar una propuesta que sólo afecta a las comunidades de régimen común, el gobierno desaprovecha una oportunidad (una más) para incluir en el debate la una reforma del sistema que integre al País Vasco y a Navarra o, como mínimo, reforme el método de cálculo del cupo.
En esencia, la propuesta para las comunidades de régimen común supone una modificación de algunos parámetros del modelo actual, pero lo hace de forma significativa. Además de añadir más detalle al cálculo de la población ajustada, se modifica el reparto de impuestos en favor de las comunidades, comprometiendo más recursos por parte del Estado al fondo de garantía, y se reforman los mecanismos de nivelación vertical. Así, las comunidades autónomas pasarían a recaudar el 55% del IRPF y el 56,5% del IVA, con el resultado de que la aportación estatal al fondo de garantía aumentaría en 16.000 millones. La supresión de dos de los tres fondos de nivelación vertical y la creación de otros dan lugar a 5.000 millones más, por lo que en conjunto la aportación adicional del Estado alcanzaría los 21.000 millones de euros en 2027. Según los cálculos que, una vez más, ha realizado el imprescindible Ángel de la Fuente con la información disponible hasta el momento, la dispersión en la financiación por habitante se reduciría. Tal como muestra el siguiente cuadro las comunidades peor tratadas por el sistema actual (Murcia, Valencia, Andalucía) mejorarían, pero también lo harían otras como Madrid, Cataluña o Baleares.
Así, los recursos estatales adicionales puestos a disposición de las comunidades autónomas rondarían los 21.000 millones de euros en 2027. Esta cantidad, que equivale al 1,3% del PIB, es prácticamente idéntica a lo que suponen los gastos de personal en los Presupuestos Generales del Estado, y supone consumir el conjunto del incremento de la recaudación que ha tenido lugar durante la actual legislatura. Es esta generosa transferencia lo que permite al gobierno puede argumentar que con el nuevo modelo ‘todas las comunidades salen ganando’ y ‘nadie pierde’. Pero esta es una visión parcial y, por ello, falsa, pues ignora el origen de los recursos. Poner más dinero de la caja común para que las comunidades autónomas sigan prestando los mismos servicios implica reconocer una ineficiencia en la gestión del conjunto del sistema. No se trata de una aportación para que se gestionen nuevas competencias, sino para los servicios que ya tienen encomendados. Los que perdemos somos el conjunto de los españoles, en la medida en que el Estado contará con menos recursos para todas las políticas de su competencia.
El caso del IVA merece comentario aparte, pues a la modificación de los porcentajes de reparto señalados anteriormente se añade la de permitir a las comunidades autónomas quedarse con “una parte” de la recaudación generada por las pymes en su territorio. Esta medida, que modifica la asignación del modelo actual basada en la localización de los consumidores, sólo tendrá sentido para aquellas comunidades con un peso relativo de pymes mayor que el del consumo: Cataluña (principalmente), Valencia, Madrid, Baleares y Aragón. Que esta medida supone una ventaja es evidente, pues la propuesta del gobierno indica que las demás serán compensadas. Pero lo serán, una vez más, con recursos del Estado, y no a costa de las que retengan la recaudación. De esta manera se abre la puerta a una ruptura de la unidad de mercado, pues dará pie a que los consumidores prefieran comprar a pymes localizadas en su comunidad dado que al hacerlo una mayor parte de sus impuestos revertirán a su gobierno regional. Que nadie se rasgue las vestiduras si como consecuencia de ello surgen llamamientos al boicot de las pymes de otras comunidades, pues será el propio modelo de financiación el que incentivará estos comportamientos tan perjudiciales.
